規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，是在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的過(guò)程中，用以衡量、評(píng)價(jià)規(guī)范性文件是否應(yīng)予撤銷或者糾正的一系列準(zhǔn)則和尺度。審查主體運(yùn)用并依據(jù)這些準(zhǔn)則和尺度，對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容和制定程序進(jìn)行檢視，從而對(duì)規(guī)范性文件是否應(yīng)當(dāng)予以撤銷或者糾正作出評(píng)價(jià)和判斷。

審查標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范性文件備案審查制度運(yùn)行中最為關(guān)鍵和核心的內(nèi)容。對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的把握，決定了對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的廣度、深度和強(qiáng)度，回答了對(duì)規(guī)范性文件審查什么、審查到什么程度、規(guī)范性文件符合什么樣的條件即應(yīng)予糾正等問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的回答，直接反映出審查機(jī)關(guān)對(duì)被審查的規(guī)范性文件的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督力度。審查機(jī)關(guān)可以審查什么，不能審查什么，審查的力度如何，什么情況下應(yīng)當(dāng)糾正，這些都實(shí)際上反映了制定機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件制定權(quán)在何種程度上受到審查機(jī)關(guān)意見(jiàn)的制約。

一、憲法法律中涉及審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

確立規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，首先需要回答的問(wèn)題是審查機(jī)關(guān)可以對(duì)規(guī)范性文件的哪些方面進(jìn)行審查，不能對(duì)規(guī)范性文件的哪些方面進(jìn)行審查。長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)務(wù)界對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的討論有不少集中于這個(gè)領(lǐng)域。提出的主要問(wèn)題有：全國(guó)人大常委會(huì)能否對(duì)法規(guī)、司法解釋的適當(dāng)性進(jìn)行審查；能否依據(jù)黨和國(guó)家的路線、方針、政策對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查；地方人大常委會(huì)能否對(duì)規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查，等等。回答這些問(wèn)題，首先需要考察憲法法律中對(duì)審查機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷規(guī)范性文件的情形所做的規(guī)定。

憲法對(duì)撤銷、糾正的情形做了一些概括性的規(guī)定，主要使用了“相抵觸”和“不適當(dāng)”這兩個(gè)概念。這些規(guī)定包括：憲法第六十七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；第一百零四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

立法法、監(jiān)督法等法律又將憲法中規(guī)定的上述“相抵觸”和“不適當(dāng)”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容細(xì)化為各種應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷的具體情形。立法法第一百零七條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第一百零八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的；（三）規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（四）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；（五）違背法定程序的。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。這些規(guī)定構(gòu)成了規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的基本框架，即合法性、適當(dāng)性兩大標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)也要注意到，憲法法律中對(duì)撤銷情形的規(guī)定并不完全等同于審查的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，審查機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展審查發(fā)現(xiàn)并糾正的問(wèn)題，包括但不限于憲法法律中規(guī)定的可以撤銷的情形。這是因?yàn)?，在我?guó)規(guī)范性文件備案審查制度的運(yùn)行實(shí)踐中，有大量審查機(jī)關(guān)認(rèn)為存在問(wèn)題的規(guī)范性文件，是通過(guò)審查機(jī)關(guān)與制定機(jī)關(guān)通過(guò)溝通、協(xié)商、請(qǐng)制定機(jī)關(guān)自行廢止或者修改等“軟性”的方式得以糾正的。因此，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，不僅需要考察憲法、立法法、監(jiān)督法等法律中關(guān)于撤銷情形的規(guī)定，還要從審查機(jī)關(guān)與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及審查機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展審查以及糾正處理的實(shí)踐做法等方面進(jìn)行分析。

例如，立法法總則部分規(guī)定了立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的若干基本原則。這些規(guī)定包括：立法法第三條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，保障在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家；第四條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開(kāi)放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興；第五條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威；第六條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)；第七條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性；第八條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。第九條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。這些規(guī)定涵蓋范圍非常廣泛，其中很多內(nèi)容對(duì)立法活動(dòng)，甚至對(duì)立法之外的其他規(guī)范性文件制定活動(dòng)具有規(guī)范作用，從而對(duì)備案審查工作也具有相應(yīng)的指引作用。備案審查實(shí)踐中，審查機(jī)關(guān)根據(jù)這些規(guī)定中所體現(xiàn)的精神和原則，從監(jiān)督的角度對(duì)被審查的規(guī)范性文件提出問(wèn)題和意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)根據(jù)審查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)對(duì)規(guī)范性文件予以廢止或者做出修改，就使得這些規(guī)定也具有了審查標(biāo)準(zhǔn)的意義，從而使實(shí)踐中的審查標(biāo)準(zhǔn)超出了法律中明確規(guī)定可以撤銷的那些情形中所涉及的方面。

二、合憲性標(biāo)準(zhǔn)

合憲性標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)。立法法第五條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神。第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第44次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱工作辦法）第三十六條規(guī)定，對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)。

在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，對(duì)規(guī)范性文件的合憲性進(jìn)行審查是一個(gè)重要的內(nèi)容，需要對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進(jìn)行審查判斷。所謂合憲，就是規(guī)范性文件的內(nèi)容在形式和實(shí)質(zhì)上都要符合憲法，不與憲法相抵觸。規(guī)范性文件不合憲的情形主要包括三種，即違反憲法規(guī)定、違反憲法原則和違反憲法精神。其中，憲法規(guī)定和憲法原則是憲法文本所直接規(guī)定的內(nèi)容或者是可以直接從憲法文本中解讀出來(lái)的，而憲法精神不是憲法直接明文規(guī)定的內(nèi)容，需要從憲法文本乃至憲法制定的歷史背景、制定過(guò)程、主要任務(wù)等文本以外的因素中推導(dǎo)、論證、引申出來(lái)。

實(shí)踐中審查機(jī)關(guān)在進(jìn)行合憲性審查判斷時(shí)，需要考慮一系列因素：1.制定規(guī)范性文件的目的是否合憲。即制定機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)范性文件所希望或者意圖達(dá)到的目的必須符合憲法規(guī)定、原則和精神。2.為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段是否合憲。即所規(guī)定的手段不僅要在實(shí)質(zhì)上有助于實(shí)現(xiàn)立法目的，而且其實(shí)現(xiàn)立法目的的方式、途徑、過(guò)程等必須符合憲法規(guī)定、原則和精神。3.是否有必要直接適用憲法進(jìn)行審查。即沒(méi)有其他上位法或者適用其他上位法的規(guī)定無(wú)法得出審查結(jié)論時(shí)，才需要直接以憲法為依據(jù)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。4.是否可以通過(guò)解釋的方法避免作出規(guī)范性文件不合憲的判斷。即在對(duì)進(jìn)行合憲性審查時(shí)，若規(guī)范性文件的規(guī)定可能有兩種以上解釋，且采用其中一種解釋可以使得規(guī)范性文件合憲，而采用其他解釋導(dǎo)致該規(guī)范性文件違憲時(shí)，應(yīng)采用使規(guī)范性文件合憲的解釋。這一原則要求在合理的情形下，應(yīng)盡量避免將規(guī)范性文件解釋成違憲無(wú)效。5.違憲的程度是否達(dá)到了需要糾正的程度，認(rèn)定其違憲的理由是否充分。即審查機(jī)關(guān)應(yīng)充分尊重制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件過(guò)程中的決策權(quán)，避免僅因輕微的情形或者不夠充分的理由動(dòng)輒判定規(guī)范性文件違憲。

實(shí)踐中關(guān)于適用合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)問(wèn)題是，地方人大常委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送其備案的規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，理論與實(shí)務(wù)界有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，開(kāi)展合憲性審查的主體只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)。主要理由是，開(kāi)展合憲性審查的前提是審查主體具有憲法解釋權(quán)。根據(jù)憲法第六十七條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋?xiě)椃?，監(jiān)督憲法的實(shí)施。由于地方人大常委會(huì)缺乏憲法解釋權(quán)，無(wú)權(quán)解釋?xiě)椃?，因此不能成為合憲性審查的主體。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，地方人大常委會(huì)可以適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)報(bào)送其備案的規(guī)范性文件開(kāi)展審查。主要理由是，適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行審查，不需要有權(quán)作出正式意義上的憲法解釋，只需要進(jìn)行憲法適用、作出憲法判斷。

我們認(rèn)為，地方人大常委會(huì)在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件的合憲性作為一項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，并適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)作出判斷。通過(guò)立法法關(guān)于省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的規(guī)定，可以推論得出這一結(jié)論。根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行；省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。從該規(guī)定可以看出，在設(shè)區(qū)的市法規(guī)生效前的報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)階段，省級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的合憲性做出判斷。既然如此，則推斷在事后審查時(shí)，省級(jí)地方人大常委會(huì)同樣有權(quán)對(duì)其有權(quán)審查的規(guī)范性文件的合憲性做出判斷也是符合邏輯的結(jié)論。如前所述，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)首先進(jìn)行合法性審查，如果通過(guò)適用其他上位法，可以得出審查結(jié)論的，無(wú)需適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。這就決定了需要地方人大常委會(huì)適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的情況并不普遍。在適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的過(guò)程中，地方人大常委會(huì)需要根據(jù)其對(duì)憲法的理解，對(duì)規(guī)范性文件的合憲性作出判斷。這里并不需要地方人大常委會(huì)擁有正式的憲法解釋權(quán)。當(dāng)然，這并不意味著地方人大常委會(huì)可以自行對(duì)涉憲性、合憲性問(wèn)題做出處理。地方人大常委會(huì)在適用合憲性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查中，如果遇到對(duì)憲法理解方面的疑問(wèn)，或者涉及憲法規(guī)定需要進(jìn)一步明確其含義的，地方人大常委會(huì)不能自行決定，更不能自行解釋?xiě)椃ǎ鴳?yīng)當(dāng)向全國(guó)人大常委會(huì)提出。

三、合法性標(biāo)準(zhǔn)

合法性標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否與上位法“相抵觸”進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)。工作辦法第三十八條規(guī)定，對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋違背法律規(guī)定，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)：（一）違反立法法第八條，對(duì)只能制定法律的事項(xiàng)作出規(guī)定；（二）超越權(quán)限，違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任；（三）違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者對(duì)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制違法作出調(diào)整和改變；（四）與法律規(guī)定明顯不一致，或者與法律的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定；（五）違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍；（六）對(duì)依法不能變通的事項(xiàng)作出變通，或者變通規(guī)定違背法律的基本原則；（七）違背法定程序；（八）其他違背法律規(guī)定的情形。

從工作辦法的規(guī)定來(lái)看，合法性標(biāo)準(zhǔn)可涵蓋三個(gè)方面的內(nèi)容：

一是超越立法權(quán)限。指制定機(jī)關(guān)超出自己行使立法權(quán)或者規(guī)范性文件制定權(quán)的界限范圍，對(duì)自己無(wú)權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定。具體情形包括：

1.對(duì)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定。立法法第十一條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)除非有全國(guó)人大及其常委會(huì)依法所做的專門(mén)授權(quán)，不得進(jìn)行立法，否則應(yīng)予糾正。

2.超越權(quán)限，違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。權(quán)利與義務(wù)是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，是國(guó)家機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理者履行管理社會(huì)的職責(zé)所必須的手段。同時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。對(duì)未履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力、責(zé)任的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的權(quán)限。如根據(jù)立法法的規(guī)定，司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。司法解釋原則上只是在審判、檢察工作中對(duì)法律的原則、原意進(jìn)行闡釋、闡發(fā)，明確其具體適用，而不應(yīng)對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)作出創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。立法法還規(guī)定，沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中也明確提出，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章以及地方制定的規(guī)范性文件違反上述規(guī)定，超越權(quán)限作出減損公民、法人和其他組織的權(quán)利、增加其義務(wù)或者違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任的，應(yīng)予糾正。

3.違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍。立法授權(quán)，是指全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定，授權(quán)其他機(jī)關(guān)制定法規(guī)的活動(dòng)。根據(jù)立法法的規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)目的，是指授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)作出立法授權(quán)的宗旨。授權(quán)事項(xiàng)和范圍，是指授權(quán)機(jī)關(guān)允許被授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)及其范圍。授權(quán)事項(xiàng)和范圍是由授權(quán)目的決定的。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。違反授權(quán)目的，超出授權(quán)事項(xiàng)、范圍和期限，違反被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則，都屬于違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

4.對(duì)依法不能變通的事項(xiàng)作出變通。根據(jù)立法法，民族自治地方的自治條例、單行條例可以對(duì)法律、行政法規(guī)進(jìn)行變通。立法法第八十五條第二款規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。此外，根據(jù)法律和有關(guān)授權(quán)決定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人大及其常委會(huì)可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，海南省人大及其常委會(huì)可以制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，上海市人大及其常委會(huì)可以制定浦東新區(qū)法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)也可以對(duì)法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)作出變通規(guī)定。但是，法律也明確規(guī)定了不能變通的事項(xiàng)。如憲法的規(guī)定不得變通，法律和行政法規(guī)的基本原則不得變通，自治條例和單行條例不得對(duì)民族區(qū)域自治法和其他法律、行政法規(guī)專門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定進(jìn)行變通。

二是下位法違反上位法。對(duì)上位法已經(jīng)作出規(guī)定的事項(xiàng)，下位法作出與上位法不一致的規(guī)定，構(gòu)成與上位法“相抵觸”的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。具體情形包括：

1.違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者對(duì)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制違法作出調(diào)整和改變。行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)最重要、最常用的手段，直接涉及公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，必須嚴(yán)格依照權(quán)力法定的原則設(shè)定。在上位法已經(jīng)對(duì)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制作出規(guī)定的情況下，下位法只能作出落實(shí)、執(zhí)行性的規(guī)定，不能對(duì)上位法規(guī)定的條件、種類、范圍、幅度等要素作出調(diào)整和改變，否則應(yīng)予糾正。

2.與法律規(guī)定明顯不一致，或者與法律的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定。這種情形既包括下位法與上位法直接抵觸，即下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定相反，直接導(dǎo)致上位法的規(guī)定被反轉(zhuǎn)，也包括雖然下位法的規(guī)定表面上不與上位法規(guī)定相反，但是其意圖旨在抵消、規(guī)避上位法規(guī)定，實(shí)施中也造成了抵消、規(guī)避上位法規(guī)定的效果，即搞“上有政策，下有對(duì)策”。還有一種情況，雖然下位法不與上位法的具體規(guī)定相抵觸，但是與上位法的立法目的、精神、原則相違背，構(gòu)成對(duì)上位法的立法目的、精神和原則的否定，具有這種情形的規(guī)范性文件也需要予以糾正。

三是違背法定程序。程序合法是規(guī)范性文件有效的一個(gè)前提條件。立法法對(duì)制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的程序都做了規(guī)定。此外，國(guó)務(wù)院頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，多數(shù)地方制定了地方立法條例或者地方性法規(guī)制定程序方面的規(guī)定，作為制定法規(guī)、規(guī)章的程序依據(jù)。當(dāng)規(guī)范性文件的制定過(guò)程嚴(yán)重違背法定程序，導(dǎo)致制定過(guò)程欠缺實(shí)質(zhì)性的生效條件，應(yīng)予糾正。對(duì)于在制定程序上具有輕微瑕疵，但尚未達(dá)到欠缺生效要件的程度，一般對(duì)其程序瑕疵予以指出，由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)正即可。

四、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)

適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，是指對(duì)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件是否符合一般社會(huì)公眾對(duì)民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價(jià)值的認(rèn)知，是否符合實(shí)際、合乎理性、寬嚴(yán)適度，能夠?yàn)橐话闵鐣?huì)公眾所接受和理解進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)。工作辦法第三十七條規(guī)定，對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)。第三十九條規(guī)定，對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當(dāng)問(wèn)題，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)：（一）明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗；（二）對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配；（三）因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行；（四）變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力；（五）其他明顯不適當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查時(shí)，只能采取合法性標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)審查法規(guī)、司法解釋的適當(dāng)性。我們研究認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)法規(guī)、司法解釋的適當(dāng)性進(jìn)行審查。首先，備案審查的權(quán)力來(lái)源不僅僅是憲法關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)也來(lái)源于憲法關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督“一府一委兩院”工作的規(guī)定。制定規(guī)范性文件是“一府一委兩院”工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，屬于人大監(jiān)督范圍。其次，憲法第三條第四款規(guī)定，中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，與地方人大常委會(huì)之間是中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。對(duì)地方性法規(guī)的適當(dāng)性進(jìn)行審查也符合憲法規(guī)定的精神。第三，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)明顯不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、司法解釋進(jìn)行糾正，可以不采用撤銷的方式，而是通過(guò)工作層面溝通、發(fā)出書(shū)面意見(jiàn)等方式，促使制定機(jī)關(guān)自行改正。在制定機(jī)關(guān)拒不改正的情況下，全國(guó)人大常委會(huì)還可以自行立法，在法律中直接對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定，將適當(dāng)性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為合法性問(wèn)題。第四，對(duì)法規(guī)、司法解釋的適當(dāng)性進(jìn)行監(jiān)督是現(xiàn)實(shí)需要。如果對(duì)適當(dāng)性不能審查，將使一些存在嚴(yán)重不適當(dāng)問(wèn)題的法規(guī)、司法解釋無(wú)法得到糾正，不利于充分發(fā)揮備案審查制度的功能。

規(guī)范性文件可能構(gòu)成明顯不適當(dāng)?shù)那樾沃饕校?/p>

1.與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致。具體包括：規(guī)范性文件的規(guī)定同黨的理論、路線、方針、政策不一致，存在對(duì)黨的理論、路線、方針、政策故意曲解或者理解不夠準(zhǔn)確的問(wèn)題；對(duì)黨中央作出的重大決策部署存在不予落實(shí)、變相抵制或者落實(shí)不夠到位的問(wèn)題；規(guī)范性文件的規(guī)定同國(guó)家的重大改革方向不一致，存在同國(guó)家重大改革方向相背離或者相偏離的問(wèn)題等。保證黨中央令行禁止是我們開(kāi)展備案審查的一項(xiàng)重要工作目標(biāo)，一件規(guī)范性文件是否貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，是否同國(guó)家的重大改革方向保持一致，是我們對(duì)其進(jìn)行審查的一項(xiàng)重要內(nèi)容和把握的標(biāo)準(zhǔn)。此前我們將這一審查標(biāo)準(zhǔn)稱為“政治性標(biāo)準(zhǔn)”。一些專家學(xué)者提出，這一條審查標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)黨和國(guó)家的政策對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，不宜稱“政治性標(biāo)準(zhǔn)”，而應(yīng)稱為“政策性標(biāo)準(zhǔn)”。也有學(xué)者認(rèn)為，這不是一條獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)將其置于“適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)”之中，將不符合這一標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)范性文件“不適當(dāng)”的一種情形。我們經(jīng)過(guò)研究，建議在全國(guó)人大常委會(huì)制定完善和加強(qiáng)備案審查制度的有關(guān)決定時(shí)，不將此作為一條獨(dú)立的審查標(biāo)準(zhǔn)，而是將其作為采用適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的一種情形。

2.明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗。規(guī)范性文件作為規(guī)范公民、法人、組織行為的規(guī)則，對(duì)人們應(yīng)該做什么、允許做什么和禁止做什么提出了要求，其中包含著制定機(jī)關(guān)關(guān)于正義與非正義、合理與不合理、善與惡等價(jià)值的判斷，反映了支持什么、贊成什么、反對(duì)什么的價(jià)值取向，不可能僅僅是脫離道德的社會(huì)管理工具。明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗的規(guī)定，無(wú)法獲得社會(huì)公眾的內(nèi)心認(rèn)同和自覺(jué)遵守，執(zhí)行中也會(huì)給社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值觀和秩序帶來(lái)破壞，因此在價(jià)值上應(yīng)給予否定評(píng)價(jià)，并予以糾正。黨中央多次明確要求將社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法。今年修改立法法將倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀寫(xiě)入立法法。明確將社會(huì)主義核心價(jià)值觀列為適當(dāng)性審查的標(biāo)準(zhǔn)之一，是落實(shí)黨中央精神的客觀要求。

3.對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配。規(guī)范性文件對(duì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，如果明顯不恰當(dāng)、不平衡，或者脫離實(shí)際、顯失公平，則有損于人民的利益和立法的宗旨，屬于不符合適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的情形。立法目的是制定機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)范性文件所希望或者意圖達(dá)到的結(jié)果，手段是為實(shí)現(xiàn)立法目的而規(guī)定的措施。手段與目的明顯不匹配，就是說(shuō)規(guī)范性文件規(guī)定的手段根本無(wú)助于實(shí)現(xiàn)立法目的，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的規(guī)定了明顯過(guò)度的、不必要的手段。

4.因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行。制定規(guī)范性文件不能脫離現(xiàn)實(shí)情況，必須從實(shí)際出發(fā)，解決現(xiàn)實(shí)中的矛盾和問(wèn)題，滿足現(xiàn)實(shí)的需要。然而，現(xiàn)實(shí)情況是不斷發(fā)展變化的，而規(guī)范性文件具有相對(duì)穩(wěn)定性。盡管在制定規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)當(dāng)為處理規(guī)則的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性的關(guān)系而作出一定前瞻性的考慮，但是當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化的情況下，不可避免地會(huì)滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展變化。有些情況下，隨著現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化，在制定時(shí)合理、適當(dāng)?shù)囊?guī)定可能會(huì)失去合理性、適當(dāng)性，需要及時(shí)作出調(diào)整。這些年我們推動(dòng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方開(kāi)展法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件集中清理，其中有相當(dāng)數(shù)量的規(guī)范性文件制定時(shí)間較早，由于現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生了重大變化而原有的規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，需要集中進(jìn)行清理，并予以修改完善或者廢止。

5.變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力。有關(guān)制定機(jī)關(guān)在制定自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)過(guò)程中，需要對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通規(guī)定的，除了不得對(duì)法律明確規(guī)定不能變通的事項(xiàng)進(jìn)行變通以外，還應(yīng)當(dāng)受到適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的約束，即變通應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)?shù)哪康?，變通?yīng)當(dāng)必要、可行。變通應(yīng)當(dāng)必要，是指變通規(guī)定應(yīng)當(dāng)是民族自治地方或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)等為實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展或者深化改革所必須，具有針對(duì)性和目的性，不能為變通而變通。變通應(yīng)當(dāng)可行，是指變通規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合民族自治地方或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)等的實(shí)際情況，符合科學(xué)立法的要求，措施切實(shí)可行，具備可操作性。此外，有關(guān)地方人大及其常委會(huì)還應(yīng)把握好地方管理需要與維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的關(guān)系，變通規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家法治發(fā)展進(jìn)步的方向。如，對(duì)上位法進(jìn)行變通時(shí)，不能僅考慮本地區(qū)的需要和利益，不能變相實(shí)施地方保護(hù)，不能損害其他地方公民、法人和組織的合法權(quán)利等。

今年立法法修改充分體現(xiàn)了合憲性審查的內(nèi)容，實(shí)際上已經(jīng)將合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)寫(xiě)入了立法法。同時(shí)，立法法總則部分已有多條內(nèi)容體現(xiàn)了立法應(yīng)當(dāng)符合適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，如第三條要求立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)；第六條要求立法應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義；第七條要求立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任；第八條要求立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀；等等。完善和加強(qiáng)備案審查制度，將立法法規(guī)定的這些內(nèi)容明確確立為備案審查的標(biāo)準(zhǔn)，是十分必要和具有積極意義的，必將進(jìn)一步發(fā)揮備案審查工作在治國(guó)理政、推進(jìn)全面依法治國(guó)中的重要作用。