規(guī)范性文件集中清理工作是維護(hù)國家法治統(tǒng)一，促進(jìn)立法適應(yīng)改革和社會發(fā)展要求的重要方式。黨的十八屆四中全會決定提出，對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。中央人大工作會議明確要求進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的集中清理。黨的十八大以來，特別是2017年以來，在全國人大常委會的部署安排下，法工委在備案審查工作中，在全國范圍內(nèi)探索開展了多項(xiàng)涉及國家重大改革和政策調(diào)整以及新出臺重要法律貫徹實(shí)施的集中清理工作，取得了積極成效，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近日，立法法修改，對清理工作專門作出規(guī)定，“對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理?！睘樨瀼芈鋵?shí)黨的二十大對備案審查工作提出的明確要求，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)備案審查制度，結(jié)合立法法的相關(guān)規(guī)定，我們開展了規(guī)范性文件集中清理制度研究，現(xiàn)將研究情況簡報(bào)如下。

一、規(guī)范性文件集中清理的概念

清理有其自身歷史發(fā)展過程。最初，對法律法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行條文梳理和效力判斷的工作，我們稱之為“整理”?！胺ǖ恼怼币辉~最早是由周恩來同志提出。1954年9月，第一屆全國人大第一次會議在通過憲法的同時(shí)，作出關(guān)于現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議，規(guī)定“所有自從1949年10月1日中華人民共和國建立以來，由中央人民政府制定、批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令，除開同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效。”根據(jù)這一決議，國務(wù)院進(jìn)行了一次法規(guī)清理。在1955年1月的國務(wù)院常務(wù)會議上，周恩來同志指出“對原政務(wù)院及其所屬各部門發(fā)布的各項(xiàng)法規(guī),及時(shí)進(jìn)行一次整理是一項(xiàng)重要的工作?！备母镩_放后，有的文章還是沿用法的“整理”的說法。1983年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)濟(jì)法規(guī)研究中心《關(guān)于對過去頒布的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理的建議》一文，在正式文件中首次使用“清理”一詞。后來，清理的提法逐漸被大家廣泛接受。

理論界對清理的定義存在多種不同表述。有的學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)等規(guī)范性文件清理是指“有關(guān)國家立法機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)國家的統(tǒng)一安排或法律的規(guī)定，按照一定的程序，對一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查、清理、整理等，并重新確定其法律效力的活動(dòng)”；有的學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)等規(guī)范性文件清理是指“有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)對一定時(shí)期和范圍的規(guī)范性文件予以審查、整理并重新確認(rèn)其法律效力的活動(dòng)”；有的學(xué)者認(rèn)為，法律法規(guī)等規(guī)范性文件清理是“有權(quán)的國家機(jī)關(guān)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以一定方式，對一國一定范圍所存在的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要變動(dòng)（修改、補(bǔ)充和廢止）的專門活動(dòng)”。

總起來說，對法律法規(guī)清理的界定需包括有權(quán)開展清理活動(dòng)的主體、清理活動(dòng)的方式、清理程序、清理結(jié)果的處理等要素。備案審查涉及的規(guī)范性文件集中清理工作，主要是指根據(jù)全國人大常委會的部署要求，制定機(jī)關(guān)對一定時(shí)期或者一定范圍的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理、分析、審查，判斷其是否存在與上位法相抵觸，或者是否存在與上位法不一致、不銜接、不適應(yīng)等問題，進(jìn)而決定是否需要進(jìn)行修改、廢止，以及是否需要完善相關(guān)配套規(guī)定的活動(dòng)。

二、規(guī)范性文件清理的性質(zhì)

如何理解清理活動(dòng)的性質(zhì)，對清理活動(dòng)中清理主體、清理權(quán)限、清理程序的設(shè)定都有直接關(guān)系，并最終關(guān)系到清理在立法法中的定位，影響清理法治化的實(shí)現(xiàn)。學(xué)界對清理性質(zhì)的認(rèn)識隨著清理實(shí)踐的開展，不斷發(fā)生演變。上世紀(jì)90年代初，大部分學(xué)者認(rèn)為法律法規(guī)清理不是立法活動(dòng)，它只是確定法的效力，并不對法進(jìn)行修改和補(bǔ)充，是一項(xiàng)立法技術(shù)性工作。后有學(xué)者提出，法律法規(guī)清理是一種準(zhǔn)立法活動(dòng)，經(jīng)清理提出的意見和建議在經(jīng)過法定程序的批準(zhǔn)后，具有法的性質(zhì)。本世紀(jì)初，有學(xué)者認(rèn)為法的清理可分為梳理法的階段和處理法的階段，在不同的階段，法的清理具有不同的性質(zhì)，梳理法的階段不是正式的立法活動(dòng)，但具有立法的性質(zhì)，處理法的階段才是直接的、正式的立法活動(dòng)。

結(jié)合近年來清理實(shí)踐，我們認(rèn)為，嚴(yán)格意義上的清理活動(dòng)，須包括清理的啟動(dòng)、清理標(biāo)準(zhǔn)的擬定、對規(guī)范性文件進(jìn)行整理、審查，對有關(guān)法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)既包括審查工作，也包括法規(guī)規(guī)章的修改或者廢止工作，法規(guī)規(guī)章的清理既是一項(xiàng)立法工作，也是一項(xiàng)立法監(jiān)督工作。

1.法規(guī)規(guī)章的清理具有立法性質(zhì)。立法的主要特征在于它是直接產(chǎn)生法和變動(dòng)法的活動(dòng)，是一項(xiàng)包括制定、認(rèn)可、修改和廢止法的等一系列活動(dòng)的系統(tǒng)工程。法規(guī)規(guī)章的清理能夠產(chǎn)生修改或者廢止部分法規(guī)規(guī)章規(guī)定的結(jié)果，是解決其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化不適應(yīng)、解決規(guī)范性文件之間沖突的有效方式。及時(shí)清理與法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件的制定同樣重要?？疾旆ㄒ?guī)規(guī)章清理活動(dòng)實(shí)踐可以看出，清理往往都伴隨著批量性的法規(guī)規(guī)章條文的修改和廢止，以2017年-2019年的全國范圍的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域集中清理為例，這次清理修改和廢止的法規(guī)達(dá)1000件以上。

2.規(guī)范性文件集中清理具有立法監(jiān)督性質(zhì)，是備案審查工作的重要內(nèi)容。通過清理督促制定機(jī)關(guān)改變或者撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，是立法監(jiān)督的有效方式。開展法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件集中清理，可以對全部或者某一領(lǐng)域的現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進(jìn)行一次自我審查，清理后可以采取一攬子“打包”修改、廢止等方式糾正法規(guī)及其他規(guī)范性文件中存在的問題，具有靈活、高效、可操作性強(qiáng)等特點(diǎn)，是備案審查工作的有力抓手。實(shí)踐證明，通過清理促使制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改、廢止與上位法不一致、不銜接、不適應(yīng)的法規(guī)規(guī)定，可以進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量，是地方立法必不可少的環(huán)節(jié)，能夠使監(jiān)督工作與立法工作密切結(jié)合，促成立法與監(jiān)督的有效聯(lián)動(dòng)。

需要說明的是，實(shí)踐中有的清理工作嚴(yán)格遵循了梳理、審查、處理等程序，完成了相關(guān)規(guī)范性文件的修改或者廢止工作，屬于我們上文所說的嚴(yán)格意義上的清理。但也有的清理活動(dòng)，僅僅停留在對相關(guān)規(guī)范性文件的梳理，沒有經(jīng)過最終的修改、廢止等法律效力的確認(rèn)，不能一概歸類為立法活動(dòng)。

三、部分規(guī)范性文件集中清理實(shí)踐

近年來，我們陸續(xù)開展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典、行政處罰法、長江流域保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件集中清理和專項(xiàng)審查工作。其中，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域、民法典領(lǐng)域、行政處罰領(lǐng)域、人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域的集中清理工作具有一定的典型性和代表性。

1.生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理

2017年，甘肅祁連山立法“放水”事件后，為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央精神，切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威和國家法治統(tǒng)一，杜絕地方性法規(guī)與上位法不一致、故意“放水”等問題，我們對涉及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的49件地方性法規(guī)進(jìn)行了專項(xiàng)審查，發(fā)現(xiàn)其中36件法規(guī)存在與環(huán)境保護(hù)法和國務(wù)院自然保護(hù)區(qū)條例有關(guān)規(guī)定不一致的問題。在此基礎(chǔ)上，2017年9月，法工委向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會發(fā)函，要求對涉及自然保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)進(jìn)行全面自查和清理。2018年，為貫徹落實(shí)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》要求，全國人大常委會辦公廳向有關(guān)方面發(fā)函，要求做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件的全面清理工作。法工委向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)加快大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方立法工作的意見》，督促地方抓緊制定完善大氣污染防治方面的地方性法規(guī)。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的清理工作一直持續(xù)到2019年。經(jīng)清理，共發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的法規(guī)1029件。目前，這些法規(guī)絕大多數(shù)已經(jīng)完成修改、廢止工作。同時(shí)，我們還推動(dòng)國務(wù)院有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院等對清理中發(fā)現(xiàn)的37件部門規(guī)章、456件地方政府規(guī)章、2件司法解釋及1萬1千余件其他規(guī)范性文件及時(shí)修改、廢止。

2.民法典領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理

2020年5月，十三屆全國人大三次會議審議通過了《中華人民共和國民法典》。習(xí)近平總書記主持十九屆中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，對同民法典規(guī)定和原則不一致的國家有關(guān)規(guī)定，要抓緊清理，該修改的修改，該廢止的廢止。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，做好民法典實(shí)施前的有關(guān)準(zhǔn)備工作，2020年6月，全國人大常委會辦公廳向國務(wù)院辦公廳、最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳以及各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會發(fā)函,請他們對各自制定及批準(zhǔn)的法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及其他規(guī)范性文件自行開展清理，對其中與民法典精神、原則和規(guī)定不一致的內(nèi)容進(jìn)行梳理，并制定修改或者廢止的工作計(jì)劃。清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件2850件，其中行政法規(guī)31件，國務(wù)院規(guī)范性文件5件，部門規(guī)章和規(guī)范性文件164件，地方性法規(guī)543件，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件1874件，司法解釋233件。最高人民法院為貫徹實(shí)施民法典新制定了7件司法解釋。

3.行政處罰領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理

2021年1月，十三屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了新修訂的行政處罰法。為保障新修訂的行政處罰法貫徹實(shí)施，根據(jù)全國人大常委會部署，我們組織開展了法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件涉及行政處罰內(nèi)容的專項(xiàng)清理工作。清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件4012件，其中行政法規(guī)13件，國務(wù)院規(guī)范性文件7件，部門規(guī)章和規(guī)范性文件610件，地方性法規(guī)725件，單行條例82件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)5件，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件2570件。

4.人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域規(guī)范性文件清理

根據(jù)黨中央“增強(qiáng)生育政策包容性”、“優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”等重大決策部署精神，近年來，我們持續(xù)關(guān)注和加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理和專項(xiàng)審查工作。2017年開始、2018年接續(xù)，我們推動(dòng)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對企業(yè)職工“超生即辭退”的規(guī)定作出修改；2019年，我們推動(dòng)制定機(jī)關(guān)對國家工作人員“超生即開除”的規(guī)定做出修改。2021年8月，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法的決定。為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于計(jì)劃生育政策調(diào)整的決策部署，確保修改后的人口與計(jì)劃生育法正確實(shí)施，根據(jù)全國人大常委會部署，我們組織開展了涉及計(jì)劃生育內(nèi)容的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的專項(xiàng)清理工作，推動(dòng)有關(guān)方面取消社會撫養(yǎng)費(fèi)征收規(guī)定，廢止計(jì)劃生育相關(guān)處罰、處分規(guī)定，以及將個(gè)人生育情況與入學(xué)、入戶、入職等相掛鉤的有關(guān)規(guī)定。清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件共3632件，其中行政法規(guī)3件，國務(wù)院規(guī)范性文件2件，部門規(guī)章和規(guī)范性文件43件，地方性法規(guī)57件，自治條例35件，單行條例11件，地方人大及其常委會決定、決議44件，地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件3437件。我們同時(shí)還建議有關(guān)方面適時(shí)組織開展涉及計(jì)劃生育內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件集中清理。

四、規(guī)范性文件集中清理的實(shí)踐要素

1.規(guī)范性文件集中清理的啟動(dòng)主體。全國人大常委會部署開展的規(guī)范性文件集中清理工作，啟動(dòng)主體具有國家立法權(quán)，一般由全國人大常委會辦公廳向國務(wù)院、各省（自治區(qū)、直轄市）、最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)文，層級性高、權(quán)威性強(qiáng)，清理的相關(guān)工作主要由全國人大常委會法制工作委員會或者全國人大專門委員會承擔(dān)。清理啟動(dòng)的原因主要是為了貫徹黨中央決策部署和落實(shí)常委會工作重點(diǎn)，圍繞事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益等重要領(lǐng)域和特定問題展開。清理的對象一般包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，涉及范圍廣。

2.地方人大開展清理工作的程序要求。地方人大開展清理工作應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定清理工作方案，方案一般包括清理原則、清理范圍、清理內(nèi)容、具體分工、實(shí)施步驟、時(shí)限要求、結(jié)果處理等內(nèi)容。地方性法規(guī)清理方案報(bào)地方人大常委會主任會議決定后，啟動(dòng)清理工作。除落實(shí)有關(guān)國家機(jī)關(guān)部署要求開展法規(guī)清理工作外，為推動(dòng)黨中央重大決策部署的貫徹落實(shí)或者配合重要法律頒布實(shí)施等，地方人大專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)也可以主動(dòng)提出法規(guī)清理要求，開展清理工作。

3.清理標(biāo)準(zhǔn)。立法法第80條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件在清理過程中，主要是審查其是否存在與上位法相抵觸，以及是否存在不一致、不銜接、不適應(yīng)等問題，以及有關(guān)內(nèi)容是否需要通過制定配套規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。具體不同領(lǐng)域的清理工作在實(shí)踐中有不同的審查重點(diǎn)。比如，今年開展的黃河流域保護(hù)的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件集中清理，清理重點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是黃河保護(hù)法根據(jù)黃河流域生態(tài)保護(hù)做出了禁止性規(guī)定，清理中應(yīng)對不符合黃河保護(hù)法要求的規(guī)定進(jìn)行修改、廢止，防止“立法放水”；二是黃河保護(hù)法規(guī)定了一系列保護(hù)制度，清理中應(yīng)對與這些保護(hù)制度不銜接、不適應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行修改、廢止；三是黃河保護(hù)法對部分違法行為提高了處罰幅度，清理中應(yīng)注意做好與黃河保護(hù)法的銜接，避免放松管控；四是抓緊研究出臺黃河保護(hù)法要求制定的相關(guān)配套規(guī)定。

4.清理的處理程序。經(jīng)清理，對于存在問題的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改、廢止；對于清理中發(fā)現(xiàn)需要制定相關(guān)配套規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)配套規(guī)定。地方性法規(guī)的清理由地方人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)擬定法規(guī)清理工作報(bào)告，報(bào)告包括法規(guī)清理工作的基本情況和處理意見。對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行清理，可以采用打包修改或者廢止方式，一次性修改或者廢止一批地方性法規(guī)。清理中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)實(shí)施的配套規(guī)定不完善的，應(yīng)當(dāng)督促有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位盡快制定完善配套規(guī)定。清理工作結(jié)束后，可以根據(jù)需要將清理結(jié)果向社會公布。

五、規(guī)范性文件集中清理的制度發(fā)展

2023年立法法修改，第115條規(guī)定，對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進(jìn)行清理。立法法的修改，第一次以法律形式明確規(guī)定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的清理制度，為清理工作的持續(xù)推進(jìn)提供了制度安排和法律保障。

在立法法修改之前，我們通過制定《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等途徑從制度上對規(guī)范性文件集中清理工作做出規(guī)范。2016年12月，法工委出臺《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》。工作規(guī)程第24條規(guī)定，對工作中發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)中可能普遍存在的問題，或者在法律、行政法規(guī)修改后需要對地方性法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)清理、修改的，應(yīng)當(dāng)提出研究意見，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，向有關(guān)地方人大常委會提出對相關(guān)地方性法規(guī)進(jìn)行自查和清理、修改的書面建議。工作規(guī)程吸收了集中清理實(shí)踐工作的有益經(jīng)驗(yàn)，開始嘗試對法規(guī)清理作出規(guī)定。2021年《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程》修改，第13條第一款規(guī)定，根據(jù)常委會工作部署，可以對涉及重要法律制定或者修改、關(guān)系社會公共利益等方面的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行集中清理，開展專項(xiàng)審查。這些都是我們不斷總結(jié)清理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的成果。

六、加強(qiáng)規(guī)范性文件集中清理工作的必要性

1.規(guī)范性文件集中清理對維護(hù)國家法治統(tǒng)一、完善社會主義法律體系具有重要意義。中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代新階段，對立法工作也提出了新要求。隨著改革的不斷深入，立法任務(wù)不斷加強(qiáng)，大量新制定或者新修改的法律法規(guī)融入社會主義法律體系。在這種情況下要確保法律體系的科學(xué)合理，維護(hù)法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就必須及時(shí)開展清理工作，采取一攬子“打包”修改、廢止等方式及時(shí)解決法規(guī)及其他規(guī)范性文件中存在的與上位法不一致、不銜接、不適應(yīng)等問題。及時(shí)清理與規(guī)范性文件的制定同等重要。隨著法規(guī)清理工作實(shí)踐的不斷發(fā)展，我國的立法形式也得到了豐富和發(fā)展。在“立、改、廢、釋、纂”外，清理這一特殊的立法手段逐漸被重視，正在逐步發(fā)展成為一種重要的立法方式，在以后的立法工作中應(yīng)當(dāng)被更廣泛、更規(guī)范、更常態(tài)化地運(yùn)用。

2.規(guī)范性文件集中清理拓展了備案審查工作思路，增強(qiáng)備案審查工作的針對性、系統(tǒng)性、時(shí)效性，是備案審查工作的重要抓手。開展規(guī)范性文件集中清理，能夠使黨中央有關(guān)決策部署通過清理投射到備案審查工作中，實(shí)現(xiàn)備案審查工作緊緊圍繞黨中央決策部署展開，進(jìn)一步體現(xiàn)黨中央對備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)。圍繞黨的決策部署和政策調(diào)整對特定領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件開展集中清理，已經(jīng)成為備案審查工作的重點(diǎn)內(nèi)容。自2017年以來，我們陸續(xù)開展了生態(tài)環(huán)保、食品藥品安全、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典、長江流域保護(hù)、行政處罰、人口與計(jì)劃生育等多個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范性文件清理工作，推動(dòng)各方面清理發(fā)現(xiàn)存在問題的法規(guī)及其他規(guī)范性文件約兩萬余件，是糾正數(shù)量最多、解決問題最多、成效顯著的工作方式，彰顯了備案審查在維護(hù)國家法治統(tǒng)一方面的重要作用。

3.規(guī)范性文件集中清理能夠有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。回顧近年來我們開展的多次規(guī)范性文件集中清理，每次發(fā)現(xiàn)存在問題的規(guī)范性文件數(shù)量成百計(jì)甚至數(shù)以千計(jì)。這些潛在的法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件之間不一致不協(xié)調(diào)不銜接等問題，如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決，將對國家和地方治理產(chǎn)生不利影響，有損法律權(quán)威。清理工作能夠及時(shí)支持和配合中央在某一領(lǐng)域重大改革方針政策的推進(jìn)和落實(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同，保證黨中央精神全面貫徹、一體遵循，保證國家重要法律和法治措施有效實(shí)施，能夠有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

七、完善規(guī)范性文件集中清理制度的幾點(diǎn)思考

1.建議實(shí)踐中進(jìn)一步加強(qiáng)集中清理與專項(xiàng)審查工作之間的融合。專項(xiàng)審查是指全國人大常委會專門委員會、法制工作委員會專門針對某一領(lǐng)域的法規(guī)、司法解釋開展的集中審查，是除主動(dòng)審查、依申請審查、移送審查之外獨(dú)立的審查方式。由于專項(xiàng)審查和集中清理工作都存在梳理、審查特定領(lǐng)域規(guī)范性文件的操作過程，都會對存在問題的規(guī)范性文件的規(guī)定進(jìn)行糾正，導(dǎo)致兩者在梳理、審查、糾正階段存在一定的相似性，或者重合性，實(shí)踐中我們往往會開展專項(xiàng)審查后緊接著推動(dòng)部署開展清理工作，兩者在工作層面往往前后銜接、連接緊密、合二為一。自黨的十八大以來，全國人大常委會共部署開展20余項(xiàng)專項(xiàng)審查和集中清理工作。其中，有的是先由全國人大常委會法工委開展地方性法規(guī)的專項(xiàng)審查，通過專項(xiàng)審查了解該領(lǐng)域地方立法存在的突出問題，再有針對性的指導(dǎo)地方開展清理工作。歷年備案審查工作情況的報(bào)告，也是將集中清理和專項(xiàng)審查工作放在一起闡述。建議加強(qiáng)集中清理與專項(xiàng)審查在實(shí)踐層面的銜接，相互借力、相互引導(dǎo)，共同推動(dòng)備案審查工作的進(jìn)一步發(fā)展。

2.建議進(jìn)一步完善規(guī)范性文件集中清理工作機(jī)制。規(guī)范性文件清理寫入立法法，從制度層面體現(xiàn)和反映了清理工作的實(shí)踐成效。但清理仍然處于探索階段，實(shí)踐中仍然存在需要進(jìn)一步完善的地方，不少地方在開展清理工作中還停留在“通知對通知”的運(yùn)動(dòng)式清理模式：有的沒有將清理工作報(bào)告報(bào)常務(wù)委員會主任會議決定，提請常務(wù)委員會會議審議；有的在清理結(jié)果的處理方面含糊其辭，用“適時(shí)修改”、“適時(shí)廢止”、“列入今后的立法計(jì)劃”等表述規(guī)避責(zé)任；有的地方遲遲未將需要修改、廢止的規(guī)定進(jìn)行糾正處理，無法有效實(shí)現(xiàn)清理目的。實(shí)踐中我們需要不斷規(guī)范清理工作程序，逐步將一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)制度化。建議制定完善和加強(qiáng)備案審查制度的有關(guān)決定，增加集中清理內(nèi)容，進(jìn)一步明確清理的啟動(dòng)、清理結(jié)果的處理等內(nèi)容。在規(guī)范啟動(dòng)程序方面：開展集中清理應(yīng)當(dāng)及時(shí)擬定清理工作方案，方案一般包括清理原則、清理范圍、清理內(nèi)容、具體分工、實(shí)施步驟、時(shí)限要求、結(jié)果處理等內(nèi)容。地方人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以提出法規(guī)清理要求，由常務(wù)委員會主任會議決定是否啟動(dòng)法規(guī)清理工作。在規(guī)范處理程序方面：清理工作完成后由地方人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)擬定清理工作報(bào)告，報(bào)常務(wù)委員會主任會議決定提請常務(wù)委員會會議審議。報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括法規(guī)清理工作的基本情況和處理意見。為增強(qiáng)清理工作實(shí)效，省、自治區(qū)人大常委會可探索清理工作與立法程序相銜接的工作機(jī)制，清理工作完成后即時(shí)作出修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)的決定。

3.建議進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件集中清理的公眾參與。開展清理工作，清理主體是法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，能否有效實(shí)現(xiàn)清理目標(biāo)，很大程度上取決于各制定機(jī)關(guān)及相關(guān)部門對黨中央改革決策、重要法律內(nèi)容的正確理解和把握，需要明確具體的清理任務(wù)和要求。但是，這并不意味著我們可以關(guān)起門來清理。清理工作應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持“開門清理”原則。建議充分發(fā)揮人大代表的作用，鼓勵(lì)人大代表代表民意向人大提出清理的議案建議，在清理期間可以探索通過邀請人大代表一起調(diào)研、座談等形式深入了解清理中存在的問題，研究解決路徑。建議借助每年的備案審查工作報(bào)告這一載體，將清理工作和清理結(jié)果向社會公開。法規(guī)清理工作在擴(kuò)大公眾參與方面還有一定空間，應(yīng)當(dāng)在工作中不斷思考如何豐富拓展新的民主參與的形式和渠道，讓清理工作進(jìn)一步體現(xiàn)人民的意志、更接地氣，把全過程人民民主貫徹體現(xiàn)到清理工作全過程，讓清理工作更好的識民情、聚民智、恵民生。